國(guó)家工商總局企業(yè)監(jiān)管局局長(zhǎng) 馬夫
日前，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》是新形勢(shì)下進(jìn)一步深化商事制度改革的重要文件，既標(biāo)志著商事制度改革“放、管、服”三位一體總體框架初步構(gòu)筑完成，也標(biāo)志著商事制度改革正式進(jìn)入加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的新階段。《意見(jiàn)》提出的職責(zé)法定、協(xié)同監(jiān)管、信用約束、社會(huì)共治四項(xiàng)原則遵循了市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化的基本要求，為推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
《意見(jiàn)》出臺(tái)背景
一方面，商事制度改革以來(lái)，全國(guó)每天注冊(cè)誕生的新公司超過(guò)1萬(wàn)家，市場(chǎng)主體增加很快。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)全球化，企業(yè)經(jīng)營(yíng)形式越來(lái)越多樣化，活動(dòng)半徑非常大，使得監(jiān)管越來(lái)越面臨新挑戰(zhàn)。如何加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管就成了一個(gè)十分重要的問(wèn)題。
國(guó)務(wù)院出臺(tái)這個(gè)《意見(jiàn)》，就是要構(gòu)建一個(gè)新型的監(jiān)管體系，構(gòu)建一個(gè)以信息公示為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體系。這樣的監(jiān)管體系，不僅僅是政府的事情，市場(chǎng)秩序的維護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成、企業(yè)良好營(yíng)商環(huán)境的形成，應(yīng)該是全社會(huì)的事情?！兑庖?jiàn)》提出了構(gòu)建企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督四位一體的“社會(huì)共治”新格局。新的監(jiān)管體系有兩個(gè)主要特點(diǎn)，一個(gè)是以信用監(jiān)管為核心，這和我們過(guò)去實(shí)行罰款和行政處罰是不一樣的。在新的監(jiān)管體系里面，行政罰款和行政處罰依然是必要的，但是我們要引入信用，讓企業(yè)通過(guò)積累自己的信用在市場(chǎng)中獲得更多的財(cái)富，從每一個(gè)企業(yè)關(guān)注自己的信用開(kāi)始，使市場(chǎng)秩序能夠更好。這是一個(gè)重要的概念。
還有，要突破市場(chǎng)監(jiān)管僅僅是政府幾個(gè)部門或者某一個(gè)部門比如工商部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門的事情的觀念，那是一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。整個(gè)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)還包括企業(yè)，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等一系列社會(huì)中介組織，還包括新聞媒體、消費(fèi)者以及與企業(yè)有上下游密切關(guān)系的交易伙伴。當(dāng)然，政府監(jiān)管依然在這里面起著非常重要的作用。國(guó)務(wù)院出臺(tái)這個(gè)《意見(jiàn)》，在上述方面作了全面的制度安排。
堅(jiān)持職責(zé)法定原則
《意見(jiàn)》明確“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，簡(jiǎn)稱“四個(gè)誰(shuí)”，這是職責(zé)法定原則的核心內(nèi)容。
“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”，行政審批部門對(duì)審批事項(xiàng)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任；“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來(lái)講，每一個(gè)大的行業(yè)對(duì)應(yīng)著一個(gè)行政主管部門，行政主管部門負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任。對(duì)這個(gè)原則，李克強(qiáng)總理在今年3月視察國(guó)家工商總局時(shí)說(shuō)“我贊成‘誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管’的原則”。這一原則與《行政許可法》立法精神一致，《行政許可法》的立法宗旨就是“四個(gè)誰(shuí)”。從現(xiàn)有各領(lǐng)域立法立規(guī)情況看，總體上也體現(xiàn)了“四個(gè)誰(shuí)”。
各地實(shí)踐也證明了這一原則有效可行、符合實(shí)際。一年多來(lái)，已有23個(gè)省區(qū)市以政府或政府辦公廳名義出臺(tái)文件，對(duì)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、厘清監(jiān)管責(zé)任、維護(hù)市場(chǎng)秩序作出了明確規(guī)定。這些已經(jīng)出臺(tái)文件的省區(qū)市，大部分都按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則確定監(jiān)管職責(zé)，要求各部門履行法定職責(zé)。這些文件實(shí)施以來(lái)，有效推進(jìn)了部門信息共享、協(xié)同監(jiān)管和信用約束，
加快推進(jìn)“全國(guó)一張網(wǎng)”建設(shè)
去年10月1日，《企業(yè)信息公示暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）實(shí)施，根據(jù)《條例》要求，企業(yè)不再進(jìn)行年檢，要進(jìn)行年報(bào)公示。
過(guò)去是企業(yè)把上一年度的經(jīng)營(yíng)狀況報(bào)告給工商局，工商局檢查之后蓋章通過(guò)年檢，這種安排只有企業(yè)和工商部門知道。按照《條例》要求，企業(yè)通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)把上一年的情況報(bào)告給社會(huì)，社會(huì)各界從企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)頁(yè)面上查到經(jīng)營(yíng)狀況。這個(gè)系統(tǒng)從去年10月1日運(yùn)行以來(lái)，做得越來(lái)越大，而且效果也不錯(cuò)。有幾組數(shù)據(jù)：截至目前，全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示了2154.51萬(wàn)戶企業(yè)的登記備案信息，1219.03萬(wàn)戶和1482.49萬(wàn)戶企業(yè)報(bào)送了2013年和2014年的年度報(bào)告，在網(wǎng)上都可以查詢到這些企業(yè)的年報(bào)情況。同時(shí)有275.6萬(wàn)戶未履行公示義務(wù)的企業(yè)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄，向社會(huì)提醒這些企業(yè)沒(méi)有履行法定義務(wù)。被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的企業(yè)，目前已有10.95萬(wàn)戶申請(qǐng)履行了年報(bào)義務(wù)。為什么要履行年報(bào)義務(wù)呢？比如到銀行去貸款，銀行查詢到該企業(yè)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄就不予貸款，只有移出才行，這樣的例子很多。
截至10月31日，全國(guó)公示即時(shí)信息的企業(yè)有332.9萬(wàn)戶，一共公示了703.4萬(wàn)條信息，全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的訪問(wèn)量累計(jì)達(dá)到了60.57億人次，累計(jì)查詢量達(dá)到28.06億人次，日均訪問(wèn)量從最初的100萬(wàn)人次增長(zhǎng)到現(xiàn)在的3000萬(wàn)人次，日均查詢量由最初的60多萬(wàn)人次增長(zhǎng)到現(xiàn)在的1300多萬(wàn)人次。每天有1300多萬(wàn)人查詢他們關(guān)心的企業(yè)，他們?yōu)槭裁匆樵兡?？因?yàn)樗麄冴P(guān)心某個(gè)企業(yè)，或者要和某個(gè)企業(yè)打交道，或者要核準(zhǔn)審批。這些就是信用約束。
隨著這一輪加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的推進(jìn)，全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)作為一個(gè)技術(shù)支撐是不夠的，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升和改造，建成我們說(shuō)的“全國(guó)一張網(wǎng)”，即國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。目前這個(gè)項(xiàng)目正在報(bào)批和審核當(dāng)中。為什么要建立這樣一個(gè)系統(tǒng)？這與我們這一輪構(gòu)建新型的監(jiān)管模式是有關(guān)的。通過(guò)信用監(jiān)管要解決一個(gè)重要問(wèn)題，就是社會(huì)各方信息不對(duì)稱的問(wèn)題。企業(yè)監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)的信息掌握得比較全，其他方面并不知道這個(gè)企業(yè)的信息，就談不上讓其他方面來(lái)參與監(jiān)管過(guò)程，因此必須要把企業(yè)信息公示出去，而要公示出去就需要有一個(gè)比較大的技術(shù)支撐，這就是我們?yōu)槭裁匆⑦@張網(wǎng)。
切實(shí)履行“雙告知”職責(zé)
在《意見(jiàn)》中，有一個(gè)比較重要的制度安排，就是“雙告知”?！半p告知”是工商部門為確保“先照后證”改革各項(xiàng)舉措落地生根，主動(dòng)向申請(qǐng)人宣傳改革精神，主動(dòng)做好前端引導(dǎo)和服務(wù)的積極作為，是工商部門為積極協(xié)助審批部門推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)與審批部門有序銜接的重要舉措。在辦理登記注冊(cè)時(shí)，工商登記窗口工作人員按照省級(jí)人民政府公布的《工商登記后置審批事項(xiàng)目錄》提醒市場(chǎng)主體的法定代表人或其授權(quán)人，其將要從事的事項(xiàng)中如有需要獲得有關(guān)部門批準(zhǔn)后方可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)盡快到相應(yīng)審批部門辦理審批手續(xù)。市場(chǎng)主體的法定代表人或其授權(quán)人了解后，現(xiàn)場(chǎng)簽署《承諾書》，承諾其已經(jīng)清楚相關(guān)事項(xiàng)及審批部門，并承諾在未取得許可審批之前不開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在辦理登記注冊(cè)后，工商部門在內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)生成市場(chǎng)主體登記注冊(cè)信息，并通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或企業(yè)信息共享平臺(tái)自動(dòng)將信息告知相關(guān)審批部門。
認(rèn)真做好“雙隨機(jī)”抽查工作
“雙隨機(jī)”抽查也是一個(gè)制度安排。所謂隨機(jī)抽查，一是檢查哪個(gè)企業(yè)要通過(guò)隨機(jī)確定的方式，主要是通過(guò)搖號(hào)來(lái)確定檢查對(duì)象。現(xiàn)在主要開(kāi)展的是對(duì)企業(yè)公示的信息進(jìn)行抽查，今年6月30日結(jié)束了2013年、2014年年報(bào)，要對(duì)這些信息是否真實(shí)進(jìn)行核實(shí)，以不低于3%的抽取比例去檢查企業(yè)。二是誰(shuí)去檢查也要隨機(jī)確定。工商部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門要建立隨機(jī)抽取的企業(yè)市場(chǎng)主體庫(kù)，還要建立部門執(zhí)法人員庫(kù)，在確定隨機(jī)檢查哪個(gè)企業(yè)之后，再確定誰(shuí)去檢查，也就是“雙隨機(jī)”。做這樣的制度安排，實(shí)際上是限制政府的權(quán)力，不要“任性”。今年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，對(duì)隨機(jī)抽查包括“雙隨機(jī)”作了制度安排。工商部門作為重要的市場(chǎng)監(jiān)管部門，要認(rèn)真落實(shí)，監(jiān)管人員隨機(jī)抽查問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究，但整體上會(huì)積極推進(jìn)。
加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管
實(shí)現(xiàn)各部門依法履職以及信息的互聯(lián)互通，首先要確定各部門的職責(zé)。怎么來(lái)確定？要按照“四個(gè)誰(shuí)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。《意見(jiàn)》的正文部分并不是很長(zhǎng)，只有10頁(yè)，但是文件本身有173頁(yè)，大量的都是附錄，這個(gè)附錄與“先照后證”改革直接相關(guān)。國(guó)務(wù)院對(duì)原來(lái)是前置審批的226項(xiàng)進(jìn)行了篩選，只保留了34項(xiàng)前置審批，其他都改為后置。前置的主要涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全和金融安全。這個(gè)附錄就是講這些事情，而且講得還非常明確，什么事項(xiàng)歸誰(shuí)審批歸誰(shuí)監(jiān)管，都是按照法律法規(guī)梳理下來(lái)，廓清各個(gè)部門的監(jiān)管職責(zé)。這一輪改革在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管方面就是這樣設(shè)計(jì)的。
“事中監(jiān)管”在《意見(jiàn)》中由這樣幾個(gè)部分構(gòu)成。一是信息互聯(lián)共享。企業(yè)登記之后，掌握企業(yè)登記信息的是工商部門，其他政府監(jiān)管部門還不知道，工商部門要把這些信息推送給相關(guān)部門，也就是形成政府間的信息共享。二是審批和主管部門要建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)研判機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。要按照法定職責(zé)牽頭組織有關(guān)部門加強(qiáng)研判分析，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)定向監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)等相關(guān)信息，掌握相關(guān)領(lǐng)域違法活動(dòng)特征，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和防范化解區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警。三是各個(gè)部門要通過(guò)信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運(yùn)用提醒、約談、告誡等手段，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體及有關(guān)人員的事中監(jiān)管，及時(shí)化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
還有一個(gè)是部門間聯(lián)合懲戒機(jī)制。企業(yè)為什么會(huì)守規(guī)矩？為什么關(guān)注自己的信用？從目前比較發(fā)達(dá)的、信用社會(huì)建立比較好的國(guó)家來(lái)看，企業(yè)信用不好會(huì)導(dǎo)致成本更高。要讓每一個(gè)企業(yè)認(rèn)識(shí)到，一旦違規(guī)會(huì)對(duì)他們的信用產(chǎn)生影響，會(huì)處處受到限制。這要求整個(gè)社會(huì)都參與進(jìn)來(lái)。政府在這里面要做什么呢？就是各個(gè)部門互通信息，對(duì)那些在一個(gè)部門違規(guī)的企業(yè)，其他部門都根據(jù)自己的職責(zé)對(duì)這個(gè)企業(yè)進(jìn)行限制，這就是聯(lián)合懲戒。由國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家工商總局牽頭，中央文明辦、最高人民法院、教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、司法部、財(cái)政部等38個(gè)部門聯(lián)合簽署的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》近日已印發(fā)實(shí)施?！秱渫洝饭舱闲纬闪巳箢?0項(xiàng)具體措施，明確了聯(lián)合懲戒的范圍、對(duì)象、懲戒措施、責(zé)任部門，規(guī)定了協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的具施實(shí)施方式和信息反饋通報(bào)機(jī)制。懲戒的法律法規(guī)及政策依據(jù)充分，操作程序具體，可操作性強(qiáng)，有利于各相關(guān)部門組織落實(shí)，形成工作合力，對(duì)失信當(dāng)事人形成強(qiáng)大震懾。
這里要注意一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),就是2016年底前，要建立健全跨部門聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制和失信懲戒機(jī)制，在經(jīng)營(yíng)、投融資、取得政府供應(yīng)土地、進(jìn)出口、出入境、注冊(cè)新公司、招投標(biāo)、政府采購(gòu)、獲得榮譽(yù)、安全許可、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、從業(yè)任職資格、資質(zhì)審核等工作中，將信用信息作為重要考量因素，對(duì)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄、嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、失信被執(zhí)行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，形成“一處違法，處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。
注意4個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)
還有4個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)需要注意。
《意見(jiàn)》要求，2015年底以前，各省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定工商登記后置審批目錄并向社會(huì)公布?，F(xiàn)在前置審批事項(xiàng)已經(jīng)很清楚，但是大量的后置審批事項(xiàng)老百姓不是很清楚。只有認(rèn)真梳理，并向社會(huì)公示，老百姓才能看明白將要做的事歸哪個(gè)部門審批。
《意見(jiàn)》要求，2016年底前，地方政府要初步實(shí)現(xiàn)歸集各政府部門在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的行政許可、行政處罰以及其他依法應(yīng)當(dāng)公示的企業(yè)信息。
《意見(jiàn)》要求，2016年底前，地方政府要初步實(shí)現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門及其他部門之間的信息實(shí)時(shí)傳遞和無(wú)障礙交換。
《意見(jiàn)》要求，2015年底前，已經(jīng)建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地方，要充分發(fā)揮執(zhí)法力量整合優(yōu)勢(shì)，通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和“信用中國(guó)”網(wǎng)站公示市場(chǎng)主體登記注冊(cè)、行政許可、行政處罰等信息，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒。（摘自《中國(guó)工商報(bào)》）
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